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从比较视角看中德两国公务员制度差异——赴德国公务员培训与考核管理研修班总结
湖南省科学技术厅门户网站
发布时间：
2019-04-23 09:52
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2018年10月28日至11月9日，根据省委组织部安排，赴德国公务员培训与考核管理研修班一行25人，先后到FHM中型企业应用技术大学、柏林经济和法律应用技术大学、达姆斯达特工业大学、黑森洲行政管理学院参加学习培训，期间还参观考察了柏林市议政厅、Adlershof科技工业园、PTW研究所、德国历史博物馆等。学员们一致认为，这次赴德培训，既有课堂学习又有参观考察，既有社会体察又有自然品鉴，既有视觉冲击又有心理震撼，既有现实比较又有历史叩问，是一次开阔视野、增长知识的学习之旅，是一次感性体验、理性升化的游历之旅，是一次收获友谊、其乐融融的和谐之旅，是一次感受差距、倍加爱国的振奋之旅。研修班以学习考察德国公务员制度为重点，从“录用、培训、考核、晋升、薪酬”五方面与中国公务员制度进行了系统地比较分析，形成如下学习考察报告。
一、录用制度比较及启示
德国公务员包括政府官员、法官、检察官、外交官、公立学校教师、警察和士兵等职业，现有450万名左右。德国政府公务员，主要是从具有本国国籍的大学、高中和中学毕业生中考试录用，而政府雇员则不限国籍。德国制定了《公务员考试的基本框架》，用来规范公务员的考试录用程序。考试录用程序通常为笔试、面试、人岗前培训、试用等环节。公务员的招录采取公开招聘方式进行，其工作程序一般是由机关人事部门按照职位空缺实际情况，面向社会公布招考职位。明确职位等级和要求，笔试一般按照一定比例优选。笔试后候选人要参加大约半小时的面试。面试需要组成另外的委员会，该委员会一般包括人事部门干部和用人单位各个部门的代表。面试通过后，候选人即进入试用期。有些专业性部门，除进行笔试及面试外，还要接受培训，培训合格者才能转入试用期。公务员试用期一般是两到三年，依据岗位的类别和性质而定。在试用期内，候选人要在多个部门实习，而每个部门都要对他的表现进行评价，如果所有的评价都比较好，就可以终止实习期，进行任用。如果评价不好，可以再延长一年。如果仍不能获得积极评价，就会被淘汰。试用合格者则被政府终身录用，正常情况下直至退休。
中国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，主要是党政机关、人大、政协、法检两院的工作人员，现有720万名左右。我国公务员考试与录用，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，按照德才兼备的标准，采取考试与考察相结合的方法进行，按照编制录用计划、发布招考公告、报名与资格审查、考试、体检、考察、公示、录用审批或备案程序进行。中直和国家机关一般每年组织一次“国考”，省、市、县、乡镇四级每年组织一次“省考”，新录用公务员试用期一年，试用合格者转正定级，不合格则取消录用。
比较中德公务员录用制度，我们发现，德国注重“差异性”“自主性”，突出职位要求，强调用人机关自主权；我们国家则更强调“规范性”“公平性”，突出考试录用，强调平等竞争择优。德国的做法启示我们：要进一步提高公务员考录的科学性和针对性，改进“一张试卷考天下”的方式，更加突出人岗相适的要求，适当增加用人机关的自主权，加快推进分级分类考录，加强试用期的考察和淘汰机制。
二、培训制度比较与启示
德国高度重视公务员培训，在《联邦基本法》和《联邦公务员法》中对公务员接受培训的权利和义务做出了明确规定，各州也结合实际制定了相应的法规。联邦及各州均成立了行政学院或行政管理专科学校等培训机构，坚持依法培训。
德国公务员的能力培训贯穿整个公务员管理体制。主要包括录用、转任、晋升等培训，以及在岗培训，形成了能力培训）→能力评估→就职，能力再培训→能力再评估→晋升这样的良性循环机制。德国提出了阶梯能力培训计划，对初任公务员，偏重技术能力培训；对中级公务员，主要是对领导管理行为的能力培训；对中高级领导人，主要培训领导的成就欲与个性，运用心理学理论与技术发挥领导潜能；对高级领导人，则进行特殊知识培训，提供其决策的咨询。从培训目的来看，培训与公务员的评估任用及个人发展紧密结合，确保能力与岗位匹配，从培训方式来看，重视学员实践能力的提高，采用务实的教学内容，运用互动沟通的教学方式，建立专兼职结合的教师队伍。德国公务员的培训形式主要有四类。一是就业培训。又叫职业培训, 它是整个教育体系的重要组成部分。联邦政府规定了公民就业前必须受训的专业和各类工作的标准。二是实习培训。它是指公务员被录取之后、任命为终身公务员之前这段试用期内所受的理论和实践培训。三是晋升培训。是对晋升高级职务公务员的培训，侧重于工作方法、思维方式的学习及行政管理相关课题的调研。四是高级公务员培训。又叫进修。公务员参加进修的机会可以由主管领导建议, 或者由公务员自己争取。
我国《中华人民共和国公务员法》规定“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要, 对公务员进行分级分类培训”。我国公务员培训主要分为以下四类。一是初任培训, 对新录用公务员在上岗前实施的培训, 又称“入门培训”。二是任职培训, 对晋升领导职务的公务员应当在任职前或任职后一年内进行。三是专业培训, 指国家行政机关临时组织一些公务员从事某项专门业务工作之前, 对公务员进行培训, 如脱贫攻坚培训等。四是在职培训, 主要指更新知识培训, 是机关有计划地组织公务员进行以更新知识为目的的定期培训, 其中对担任专业技术职务的公务员, 应当按照专业技术人员继续教育的要求, 进行专业技术培训。
比较中德公务员培训制度，我们发现，德国注重“实践性”“阶梯性”，强调专业素养训练；我们国家更注重“知识性”“系统性”，强调综合素质的培训。德国的做法启示我们：要进一步紧贴职位需求，探索建立阶梯式培训模式，凸显终身职业培训特点，按照“干什么、学什么，缺什么、补什么”的原则，区分不同层级公务员类型，适当延长拟录用公务员的培训和试用期，整合党校、行政院校和各类职业院校资源，不断加强公务员实践能力培训。
三、考核制度比较与启示
德国联邦和各州公务员法规定要对公务员进行考核评估，但各级政府、各部门在公务员考核方面的方式不同，有的执行定期考核，有的仅对需晋升和调转岗位的人员开展专项考核评估；有的一年考核一次，有的几年一个周期考核一次；有的通过评分考核，有的通过综合评价考核，在考核等次上一般分为7个等次。德国公务员考核评估的结果与晋级、工资和奖励并不直接挂钩，对人事部门和主管领导而言，考核的目标主要是激发被考核人员的潜能，对被考核人是否能够胜任现有的工作进行评价，并对其今后的事业发展进行有效预测，对于被考核的人员，考核结果是对自身问题的一次准确检视。考核的内容分为工作绩效考核和综合能力测评两方面。工作绩效考核主要包括对工作的责任感、态度、工作成效、使用方法以及具备的专业能力等方面，主要评价是否胜任现有工作。综合能力测评主要包括判断决策水平、沟通交流能力、抗压能力、创新思维、学习能力等，主要预测其未来职位发展方向。考核工作由人事部门组织，考核程序一般为首先由主管领导与被考核人谈话，被考核人对自己做出评价，主管领导出具书面考核意见，然后上级领导对考核是否合规及考核意见作出审查。被考核人如对考核结果有疑义，可在一个月内到人事部门申诉或直接到行政法院上诉。
我国公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉。年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
比较中德公务员考核制度，我们发现，德国的考核频次少、等级多、柔性足，重潜能激励，不与利益所得直接挂钩；我们国家的考核一年一次、等级固定，重现实评价，考核结果直接关联政治和物质利益。德国的做法启示我们：一是考核周期上，适当减少次数、提高效率，重点要精简名目繁多的专项业务考核评比，避免基层公务员疲于应付；二是在考核内容上，主要考核履职绩效，评价能力水平；三是考核方式上，主要采取面对面地直接面谈，更加强调公务员的直接主管领导在其考核中承担的主要责任；四是在考核等次上，设置较多等次，更加体现考核结果的区分度和准确性。
四、职务晋升制度比较与启示
德国公务员的晋升一般可分为三种情况：一是职等内的晋级。德国公务员分为16个职等，每一职等内设置9-15级的俸级，公务员在一般情况下每两年晋升一级。二是同职级内升职等。德国公务员分为初级、中级、中高级、高级四个职级，每个职级内部都有若干职等。三是级职间的晋升职级。这个过程必须经过专门学校的教育，再经过升级考试，方有晋升职级的资格。德国公务员制度对不同任职级别具有严格规定，实行职位分类制，不同职类的职位对教育培训程度的要求不同。初级公务员应具备初中以上文化水平，有六个月或一年的试用期；中级公务员应具备中等专业学校文化水平，再经过两年针对性培训；中高级公务员应具备高中文化水平或三年高等专科学校毕业，约需三年半试用期；高级公务员应具备大学以上文化水平，需三年试用期。公务员的晋升主要通过上级领导任命和竞争上岗两种方式。上级领导任命方式是指公务员到了一定的任职期限，按照管理规定，由公务员的主管领导根据其日常表现提出新的任命。竞争上岗，则是当职位出现空缺时，通过公开选拔考试的方式，由空缺职位主管领导择优选拔任命。此外，德国公务员通过不断进修，提高学历也是晋升等级的重要方法，德国公务员享有脱产培训的权利，培训期间政府给予一定的培训补助。德国公务员晋升主要是职级晋升，地方和部门的政府重要官员主要通过选举、政党推荐、组阁形式产生。
我国公务员职务晋升制度，贯彻党管干部原则，实行严格的干部选拔任用程序，坚持德才兼备、以德为先。坚持五湖四海，任人唯贤，坚持事业为上，公道正派、突出政治标准，注重工作实绩，同时综合考虑工龄、经历、任职年限、文化程度、培训情况等方面。
比较中德公务员晋升制度，我们发现，德国公务员晋升渠道比较多，主管领导评价、培训进修直接影响公务员晋升；我们国家公务员晋升渠道相对单一，工作实绩、组织考察评价是影响公务员晋升的最重要因素。德国的做法启示我们：公务员晋升过程中，在坚持党绝对领导的同时，积极探索党组织主导、群众参与、第三方评价的公务员晋升途径，适当增加直接主管领导和上级主管领导评价的权重，赋予最了解的人必要的话语权。
五、工资薪酬制度比较与启示
德国公务员薪酬晋升制度比较完善，《联邦薪俸法》使公务员的薪酬晋升实现了法制化和制度化。按法律规定，公务员工资被划分为行政公务员和军人工资系列 、教授和助教工资系列、法官和检察官工资系列三大系列，工资等级则按照 A级、B级、R级和 C级进行划分。A级是一种变动工资标准，它分 16个等级，可以定期升级，适用于从低级到高级的所有公务员。而 B级是一种固定工资标准，共分为 11每级不分等，主要适用于官员。对于每个公务员来说，即便纵向的职务级别得不到晋升，横向的职务档次也会不断增长的，其工资水平依然可以得到较高增长。除基本工资外 ，德国公务员享有的津贴和福利种类较多，包括职务和岗位津贴、特殊负担津贴、社会保险福利、年休度假费和残疾特殊照顾等。总体来说，德国公务员的工资在社会上属中上水平，但由于稳定性较高，公务员这个职业在德国等同于 “铁饭碗 ”，同样受到求职者的青睐。
我国公务员实行职务和级别相结合的工资制度，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间合理的工资差距。主要由基本工资、津贴补贴和奖金组成，享有休假制度、优抚制度和交通补贴等福利制度。
比较中德公务员工资薪酬制度，我们发现，德国实行单一的级别工资制，工资水平与公务员工龄联系较大，而我们国家公务员的职务高低对工资水平的影响较大。德国的做法启示我们，要切实改进我国公务员工资晋升和待遇改善主要依靠职务晋升才能实现的“独木桥”现象，加快推进职务与职级并行制度，实现公务员虽然职务没晋升，但可以随着年功积累，可以通过晋升职级来提高工资和生活待遇，解决基层公务员因机构规格低出现的职级和待遇“天花板”问题。
当然，由于政治制度和基本国情不同，我国与德国的公务员制度存在较大差异。借鉴德国经验，就是要充分立足我国国情，选择地吸收、批判地借鉴、创造性地改进，不断建立健全职业化、专业化、科学化的公务员制度，建设一支忠诚干净担当的高素质干部队伍，为决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴提供坚强的组织保证。
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